Corte cost. 7 aprile 2011, n. 115; Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2847

Solo quando ricorrono insieme tre presupposti: un pericolo concreto, attuale e imminente ; l' impossibilità di fronteggiarlo con i rimedi ordinari , che è la contingibilità; l' indicazione di un limite temporale di efficacia , perché il provvedimento è per sua natura provvisorio. Se manca uno solo dei tre, l'ordinanza è illegittima.

Sono provvedimenti atipici e residuali, che derogano al principio di tipicità dell'azione amministrativa e per questo hanno un perimetro stretto. Il fondamento è l'art. 50, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per le emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale e per le situazioni di grave incuria o degrado, e l'art. 54, comma 4, per i gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, dove il sindaco agisce quale ufficiale del Governo e il provvedimento va preventivamente comunicato al prefetto.

Il limite fissato dalla Corte costituzionale

Va conosciuto perché delimita l'istituto dall'esterno. Con la sentenza 7 aprile 2011, n. 115, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l'art. 54, comma 4, del testo unico nella parte in cui comprendeva la locuzione «, anche» prima di «contingibili e urgenti»: un potere di ordinanza non limitato ai casi contingibili e urgenti viola la riserva di legge relativa dell'art. 23 Cost., perché non prevede alcuna delimitazione della discrezionalità amministrativa. Le deroghe alla normativa primaria, ha aggiunto la Corte, sono consentite solo se temporalmente delimitate e nei limiti della concreta situazione da fronteggiare.

La Corte aveva già precisato, con la sentenza 1° luglio 2009, n. 196, che la nozione di «sicurezza urbana» va riferita esclusivamente alla tutela della sicurezza pubblica, in funzione della prevenzione e repressione dei reati.

Dopo quelle pronunce il legislatore ha spostato le esigenze di regolazione non emergenziale su strumenti tipici: il regolamento comunale (art. 50, comma 7-ter) e l'ordinanza ordinaria, espressamente qualificata come «non contingibile e urgente», adottabile per le aree ad afflusso rilevante nel rispetto dell'art. 7 della legge 241/1990 e per un periodo non superiore a trenta giorni (art. 50, comma 7-bis).

Il divieto che si viola più spesso

Non si possono adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti , o quando manchi l'urgenza intesa come assoluta necessità di un intervento non rinviabile a tutela della pubblica incolumità: così Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2847.

Il rilievo ha una conseguenza pratica immediata. Un costone instabile da vent'anni, un degrado risalente e noto, una situazione più volte segnalata e mai affrontata non integrano l'urgenza. La precisazione ormai stabile è che non conta la circostanza estrinseca che il pericolo sia nuovo o preesistente, ma la sussistenza intrinseca di un pericolo attuale .

E il divieto di usarle al posto degli strumenti ordinari

Il potere extra ordinem è residuale: presuppone che le norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici. Sul punto la giurisprudenza è divisa, e la divisione va conosciuta perché incide sulla costruzione del ricorso.

Un primo orientamento esclude a priori il ricorso all'ordinanza quando esista la norma di settore. È il caso dei rifiuti: le ordinanze di rimozione previste dall'art. 192, comma 3, del d.lgs. 152/2006 non hanno natura contingibile e urgente, e il potere sindacale extra ordinem può essere esercitato solo quando manchi il potere tipico (TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 24 gennaio 2023, n. 70; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 21 marzo 2022, n. 501, che ritiene annullabile l'ordinanza contingibile adottata in luogo dei provvedimenti dell'art. 192).

Un secondo orientamento ammette il potere extra ordinem quando il rimedio tipico si riveli in concreto inadeguato, ed è seguito da una parte della giurisprudenza campana e dallo stesso Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato ha comunque precisato, nella pronuncia n. 2474/2026, che l'inutilizzabilità dello strumento extra ordinem è desumibile dalla tipologia di intervento ordinato , quando questo richieda l'individuazione dei soggetti obbligati secondo i criteri ordinari di responsabilità.

C'è infine un profilo processuale che decide molti ricorsi: se l'ordinanza richiama sia la norma di settore sia l'art. 54 del testo unico, la tenuta di una sola delle due motivazioni salva l'atto. Vanno perciò attaccate entrambe.

L'istruttoria, e come si contesta

Il pericolo dev'essere accertato con una valutazione eminentemente tecnica, sulla base di pareri e accertamenti tecnico-scientifici acquisiti in istruttoria, di cui va dato conto nella motivazione (TAR Lazio, Roma, n. 18687/2025). Un'ordinanza che si limiti a evocare il pericolo, senza relazioni, verifiche o sopralluoghi, è annullabile per difetto di istruttoria e di motivazione.

Nella stessa direzione TAR Campania, Salerno, n. 130/2026, che riassume i presupposti in impossibilità di differire l'intervento, impraticabilità degli ordinari mezzi amministrativi e pericolo concreto e imminente, tutti da far emergere chiaramente da adeguata istruttoria e motivazione.

Un indizio rivelatore, spesso trascurato: se il Comune ha inviato una comunicazione di avvio del procedimento , quell'atto non è un'ordinanza contingibile e urgente, perché l'avviso dell'art. 7 della legge 241/1990 è incompatibile con l'urgenza (Cons. Stato, sez. IV, 9 febbraio 2021, n. 1192). È il primo elemento su cui fondare la riqualificazione dell'atto — e riqualificarlo cambia i presupposti di legittimità.

Altri due profili spendibili

Il primo riguarda il destinatario. Il potere presuppone un adeguato supporto istruttorio anche sul presupposto soggettivo : che il destinatario sia in grado di rimuovere il pericolo e abbia la materiale disponibilità dell'area. Non basta essere proprietari (TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 5187).

Il secondo riguarda il denaro. L'ordinanza contingibile non può imporre il prezzo: il profilo economico del rapporto non è attratto dai presupposti di contingibilità e urgenza, e a chi sia obbligato a proseguire un servizio spetta il giusto compenso.

Che cosa succede se non si ottempera

L'inottemperanza espone all'esecuzione d'ufficio a spese degli interessati, ai sensi dell'art. 54, comma 7, del testo unico, senza pregiudizio dell'azione penale; alla sanzione amministrativa da 500 a 5.000 euro nei casi dell'art. 50, comma 7-bis.1; e, per le ordinanze di rimozione dei rifiuti ex art. 192, comma 3, alla sanzione penale dell'art. 255, comma 3, del codice dell'ambiente.

Il termine per impugnare davanti al giudice amministrativo è di sessanta giorni ed è di decadenza.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.