Artt. 41, comma 14, e 110 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato n. 9419/2024

L'art. 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, scorpora i costi della manodopera e della sicurezza dall'importo assoggettato a ribasso, ma nel suo ultimo periodo fa salva la possibilità per l'operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Su quella clausola di salvezza si è consumato, fra il 2024 e il 2025, un intero orientamento.

La tesi che qui si sostiene è che la questione non sia più se il costo della manodopera sia ribassabile — lo è — ma a quale prezzo processuale : il ribasso non esclude, ma sposta integralmente sull'impresa l'onere di provare l'efficienza organizzativa, e lo fa dentro un sub-procedimento in cui il sindacato del giudice è pieno ma non sostitutivo.

1. La parabola dell'orientamento

L'assetto iniziale era di segno opposto. Dalla lettura combinata dello scorporo e dei limiti dell'art. 110, comma 4, una parte della giurisprudenza aveva ricavato la non ribassabilità assoluta del costo del lavoro, prospettando anche questioni di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 36 e 41 della Costituzione.

Il capovolgimento matura nel 2024. Il TAR Toscana, con le sentenze nn. 120 e 124 del 29 gennaio 2024, apre la strada; il TAR Sicilia, Catania, con la sentenza n. 3739/2024, osserva che se il legislatore avesse voluto costi fissi e invariabili non avrebbe imposto di indicarli in offerta né li avrebbe inclusi fra gli elementi dell'anomalia, e ammette il ribasso indiretto anche in ragione dell'applicazione di un contratto collettivo diverso, purché coerente con una più efficiente organizzazione. Il Consiglio di Stato consolida l'indirizzo con la sentenza n. 9419/2024, rilevando che i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come conferma l'ultimo periodo del comma 14; e con la pronuncia n. 9254/2024 aggiunge l'argomento sistematico per cui l'obbligo di indicare i costi ai sensi dell'art. 108, comma 9, sarebbe superfluo se essi non fossero ribassabili.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 8390/2025, chiude il fronte costituzionale, offrendo una lettura costituzionalmente orientata del comma 14 e dichiarando infondata la questione prospettata sotto l'art. 36 Cost.

2. La conseguenza: non esclusione, ma verifica

È il principio da tenere fermo. Dal combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, discende che per chi ribassa i costi della manodopera la conseguenza non è l'esclusione, ma l'assoggettamento alla verifica di anomalia , in cui grava sull'operatore l'onere di dimostrare la più efficiente organizzazione aziendale, oltre al rispetto dei minimi salariali (TAR Puglia, Lecce, n. 434/2025).

Ne discende anche che la stima contenuta nel bando è una stima e non un valore cogente, e che le tabelle ministeriali del costo medio orario non sono mai state vincolanti in senso assoluto: se l'impresa espone un costo inferiore, deve dimostrare che i minori oneri derivano dall'organizzazione e non da una compressione retributiva.

3. I due limiti invalicabili

Il perimetro delle giustificazioni ammissibili non è illimitato. L'art. 110, comma 4, esclude espressamente le giustificazioni sui trattamenti salariali minimi inderogabili (lettera a) e sui costi di sicurezza (lettera b, modificata dall'art. 38, comma 1, del d.lgs. 209/2024).

Coerentemente, il comma 5, lettere c) e d), impone l'esclusione quando gli oneri aziendali di sicurezza risultino incongrui o quando il costo del personale sia inferiore ai minimi salariali retributivi delle tabelle di cui all'art. 41, comma 13 — norma, quest'ultima, modificata dal correttivo.

In sede di anomalia si possono dunque rimodulare le singole voci di costo, comprese spese generali e utile, ma non si può giustificare lo sforamento dei minimi né la compressione degli oneri di sicurezza: lì la norma chiude ogni spazio.

4. Il contraddittorio e i quindici giorni

La verifica di congruità non è un controllo unilaterale. L'art. 110, commi 1 e 2, impone alla stazione appaltante di richiedere spiegazioni scritte, assegnando un termine non superiore a quindici giorni . Nessuna esclusione per anomalia può essere disposta senza previa richiesta scritta di spiegazioni: il sub-procedimento è passaggio obbligato.

5. Il sindacato del giudice

È il capitolo su cui la giurisprudenza è più stabile, e conviene conoscerlo prima di impostare un ricorso.

Il Consiglio di Stato ripete, con formulazione pressoché identica dal 2023 al 2025, un decalogo secondo cui la valutazione di anomalia è sottratta al sindacato salvo manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento; è precluso al giudice svolgere autonomamente, o a mezzo di consulenza tecnica, una propria verifica di anomalia ; il controllo è pieno ma non sostitutivo; e violare la norma tecnica significa violare la norma giuridica (Cons. Stato n. 6993/2024; conformi nn. 1522/2023 e 4250/2025).

L'indicazione difensiva è precisa: la censura non va impostata come richiesta di ricalcolo, perché il giudice non rifà la verifica. Va colpita la manifesta illogicità, il travisamento del fatto o l'errore nell'applicazione della regola tecnica.

6. Che cosa resta controverso

Due profili applicativi minori, ma ricorrenti: la base di calcolo del ribasso percentuale — se sull'importo complessivo o su quello già scorporato — e la legittimità dello scorporo quando non sia previsto dalla lex specialis.

7. Indicazioni operative

L'impresa che intenda ribassare il costo del lavoro deve arrivare al sub-procedimento con un dossier già pronto : monte ore, organico, indici di produttività, contratto collettivo applicato e sua equivalenza, soluzioni organizzative e tecnologiche che spieghino il minor costo. Il tempo per costruirlo è quello dell'offerta, non quello dei quindici giorni.

La stazione appaltante, dal canto suo, ha interesse a formulare la richiesta di spiegazioni in modo analitico, voce per voce: una richiesta generica indebolisce la successiva esclusione, e una motivazione che si limiti a contestare il totale è il tipo di provvedimento che il giudice annulla per difetto di istruttoria.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto dei contratti pubblici e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie in materia di appalti operano termini perentori e particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.