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I termini del procedimento disciplinare nel pubblico impiego

Wed, 19 Aug 2026 07:19:00 GMT

Art. 55-bis d.lgs. 165/2001; Cass. civ., sez. lav., nn. 1157 e 17283 del 2026

Il regime dei termini disciplinari nel pubblico impiego contrattualizzato è stato riscritto dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, e l'assetto che ne è uscito rovescia quello costruito sul d.lgs. 150/2009. La tesi che qui si sostiene è che di quel vecchio impianto sopravvivono due sole rovine, e che tutto il contenzioso procedimentale si concentra oggi su di esse : il termine per la contestazione dell'addebito e quello per la conclusione del procedimento. Per ogni altra violazione l'incolpato deve dimostrare che la difesa ne è uscita irrimediabilmente compromessa — prova che la giurisprudenza esige in concreto e concede raramente.

1. La norma di chiusura: l'art. 55-bis, comma 9-ter

Il comma 9-ter dispone che la violazione dei termini e delle disposizioni sul procedimento disciplinare previste dagli artt. da 55 a 55-quater «non determina la decadenza dall'azione disciplinare né l'invalidità degli atti e della sanzione irrogata, purché non risulti irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa del dipendente, e le modalità di esercizio dell'azione disciplinare risultino comunque compatibili con il principio di tempestività». Fa poi salvo quanto previsto dall'art. 55-quater, commi 3-bis e 3-ter, e aggiunge la clausola decisiva: «sono da considerarsi perentori il termine per la contestazione dell'addebito e il termine per la conclusione del procedimento».

La Cassazione ne ha tratto la conseguenza più ampia. Nelle pronunce nn. 1157/2026 e 17283/2026 la Sezione Lavoro afferma che la disposizione «è chiara nell'escludere la nullità in ogni caso di violazione delle disposizioni sul procedimento disciplinare», con un tenore letterale che «rende evidente l'intento del legislatore di superare gli effetti che, nell'impianto delineato dal d.lgs. n. 150/2009, derivavano dal mancato rispetto delle regole inderogabili imposte», limitandoli alla sola ipotesi di effettiva compromissione della difesa. E ciò nonostante il carattere imperativo che l'art. 55, comma 1, continua ad attribuire a quelle regole.

Nella stessa direzione, la pronuncia n. 12842/2023 esclude che si possa invocare la natura perentoria del termine di riapertura del procedimento dopo la sentenza penale.

2. I due termini perentori, e come si contano

La contestazione. L'art. 55-bis, comma 4, impone al responsabile della struttura di segnalare all'ufficio per i procedimenti disciplinari «immediatamente, e comunque entro dieci giorni» i fatti di rilevanza disciplinare; e impone all'UPD di provvedere alla contestazione scritta «con immediatezza e comunque non oltre trenta giorni» dal ricevimento della segnalazione, ovvero dal momento in cui abbia altrimenti avuto piena conoscenza dei fatti. Solo il secondo è perentorio; il primo è ordinatorio.

Il punto controverso è il dies a quo , e la giurisprudenza lo ha spostato decisamente in avanti. Secondo Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2026, n. 16508, «assume rilievo esclusivamente il momento in cui l'ufficio competente abbia acquisito una notizia di infrazione di contenuto tale da consentire allo stesso di dare, in modo corretto, l'avvio al procedimento»; la contestazione è tardiva solo se la pubblica amministrazione rimanga ingiustificatamente inerte pur avendo gli elementi necessari, e il termine non decorre a fronte di una notizia che, per la sua genericità, non consenta la formulazione dell'incolpazione e richieda accertamenti preliminari. Il riferimento alla «piena conoscenza dei fatti» introdotto dal d.lgs. 75/2017 conferma questa lettura.

Il principio non è isolato: era già in Cass. n. 26938/2024, che richiama Cass. n. 14896/2024 e lo collega al principio del giusto procedimento come inteso dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 310/2010.

La conclusione. L'UPD conclude il procedimento, con archiviazione o irrogazione della sanzione, entro centoventi giorni dalla contestazione . Anche questo termine è perentorio.

Va tenuto conto di due meccanismi che incidono sul computo. Il differimento dell'audizione, richiesto dal dipendente per grave e oggettivo impedimento, è concesso una sola volta e comporta la proroga corrispondente del termine finale. La procedura conciliativa dell'art. 55, comma 3, da instaurarsi e concludersi entro trenta giorni dalla contestazione, sospende i termini del procedimento.

3. Le altre garanzie, e la prova della lesione

Restano nella norma, ma con sanzione attenuata, altre garanzie di rilievo: il preavviso di almeno venti giorni per l'audizione in contraddittorio, l'assistenza di un procuratore o di un rappresentante sindacale, il diritto di accesso agli atti istruttori.

La loro violazione non invalida di per sé la sanzione. Occorre dimostrare la compromissione irrimediabile della difesa, e occorre farlo in concreto : la Sezione Lavoro, nella pronuncia n. 4077/2025, ha posto a carico del dipendente l'onere di esplicitare in che cosa sia consistita la lesione, non essendo sufficiente dedurre genericamente la tardività della segnalazione all'UPD.

Due vizi conservano invece autonoma efficacia caducante.

Il primo è l' incompetenza dell'ufficio . L'art. 55-bis rinnova la necessaria distinzione fra il responsabile della struttura e il soggetto competente all'esercizio del potere disciplinare; le due funzioni possono unirsi solo alla duplice condizione che l'infrazione sia fra quelle punibili con sanzioni di minore gravità e che il responsabile della struttura rivesta qualifica dirigenziale (Cass. civ., sez. lav., n. 7482/2025). Non integra invece vizio la modalità di sostituzione dei componenti dell'UPD, ove non sia dimostrata la violazione della terzietà o del diritto di difesa: la terzietà «postula solo la distinzione, sul piano organizzativo, fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente» (Cass. civ., sez. lav., 30 luglio 2026, n. 24241).

Il secondo è la nullità testuale del comma 9-bis , che colpisce le disposizioni regolamentari, contrattuali o interne che prevedano requisiti formali o procedurali ulteriori o che comunque aggravino il procedimento.

4. Il regime speciale, e perché non va confuso

L'art. 55-quater, commi 3-bis e 3-ter, detta per la falsa attestazione della presenza in servizio un procedimento accelerato: sospensione cautelare immediata, contestazione contestuale, preavviso di almeno quindici giorni, differimento non superiore a cinque giorni e una sola volta, conclusione entro trenta giorni dalla ricezione della contestazione. La clausola di salvezza del comma 9-ter esclude questi termini dalla perentorietà .

Va poi tenuto presente che l'art. 55-bis non si applica affatto ai dipendenti degli enti pubblici economici , esclusi dall'ambito del d.lgs. 165/2001 ai sensi del suo art. 1, comma 2. È verifica preliminare da compiere sempre.

5. Una divergenza di sistema con il giudice amministrativo

Merita di essere segnalata, perché produce esiti opposti su fattispecie simili. Nel pubblico impiego non contrattualizzato — personale di polizia, magistratura, università — permangono regimi speciali, e il giudice amministrativo continua ad annullare il provvedimento tardivo senza richiedere la prova della lesione della difesa: «la violazione dei termini previsti per l'esercizio del potere sanzionatorio determina l'illegittimità ed il conseguente annullamento del provvedimento, senza che il giudice debba accertare anche l'effettiva lesione del diritto di difesa», e l'art. 21-octies, comma 2, della legge 241/1990 non si applica ai termini per l'esercizio del potere (Cons. Stato n. 4151/2025).

Non è un contrasto interno: è la conseguenza di due discipline diverse. Ma impone, davanti a un caso concreto, di stabilire prima di ogni altra cosa in quale dei due mondi ci si trovi.

Sempre nel comparto non contrattualizzato, il Consiglio di Stato ha precisato che, dopo l'annullamento giurisdizionale della sanzione, il nuovo procedimento va iniziato «a partire dal primo degli atti annullati entro trenta giorni» dalla comunicazione della decisione, ai sensi dell'art. 119 del d.P.R. 3/1957, disposizione espressiva di un principio di carattere generale (Cons. Stato n. 7472/2025).

6. Indicazioni operative

Per il dipendente la difesa procedimentale si è ristretta a due varchi. Il primo è il superamento dei due termini perentori, che vanno cronometrati con precisione individuando il momento in cui l'UPD ha ricevuto una notizia già circostanziata: la giurisprudenza è severa nel far slittare in avanti il dies a quo , e il calcolo va documentato. Il secondo è la compromissione della difesa, che va allegata e provata spiegando quali argomenti non si sono potuti svolgere.

Per l'amministrazione, la regola di prudenza è documentare il momento dell'acquisizione della notizia circostanziata e verificare la competenza dell'organo procedente: sono i due punti su cui la sanzione cade ancora per intero.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di pubblico impiego e concorsi e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie di lavoro e amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Idonei non vincitori: si deve scorrere la graduatoria?

Wed, 19 Aug 2026 07:17:00 GMT

Art. 4 d.l. 14 marzo 2025, n. 25; TAR Lazio, Roma, n. 12993/2026

Non più. Fino al 2025 lo scorrimento era la regola e il nuovo concorso l'eccezione, gravata da una motivazione rafforzata sul sacrificio imposto agli idonei. Oggi il rapporto è rovesciato: il concorso è lo strumento ordinario e prioritario di reclutamento, e l'amministrazione che decide di bandirne uno nuovo invece di scorrere non deve una motivazione stringente.

Il ribaltamento è opera del legislatore. L'art. 4, comma 1, del decreto-legge 14 marzo 2025, n. 25, convertito con modificazioni dalla legge 9 maggio 2025, n. 69, è norma di interpretazione autentica dell'art. 4, comma 3, lettera a), del d.l. 31 agosto 2013, n. 101, e stabilisce che quest'ultimo «si interpreta nel senso che il concorso è lo strumento ordinario e prioritario per il reclutamento di personale». La disposizione si applica «anche ai concorsi in corso di svolgimento o per i quali non si siano concluse le procedure assunzionali» alla data di entrata in vigore del decreto: è dunque retroattiva.

Che cosa c'era prima

Conviene ricostruirlo, perché molti idonei ragionano ancora sul quadro precedente.

L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 28 luglio 2011, n. 14, aveva stabilito che, fermo il potere discrezionale sul se coprire la vacanza, una volta decisa l'assunzione l'amministrazione doveva esplicitare le ragioni per cui non si avvaleva della graduatoria vigente. Su quella base la giurisprudenza aveva costruito il binomio scorrimento-regola e nuovo concorso-eccezione, richiedendo per quest'ultimo «un'apposita e approfondita motivazione, che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico». L'art. 4, comma 3, del d.l. 101/2013 aveva poi positivizzato l'indirizzo, subordinando l'autorizzazione a nuove procedure alla verifica dell'avvenuta immissione in servizio degli idonei.

Una precisazione contenuta nella stessa Adunanza plenaria resta però attuale e viene spesso trascurata: l'obbligo di scorrimento e la relativa motivazione non operano quando il concorso e la sua cadenza siano previsti da una norma di legge . È il caso, per esempio, del concorso per allievi agenti, a cadenza ordinaria annuale ai sensi dell'art. 2199 del d.lgs. 66/2010 (TAR Lazio, Roma, n. 3957/2015).

Il nuovo assetto nella giurisprudenza

I giudici amministrativi si sono già uniformati. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12993/2026, ha affermato che «non sussiste né una preferenza normativa per lo scorrimento delle graduatorie, né un obbligo di motivazione stringente sulla scelta di non procedere allo scorrimento, essendo la determinazione di avvalersi di nuove procedure concorsuali pienamente coerente con il quadro normativo vigente».

Sul versante civilistico, del resto, nulla è cambiato, perché la Cassazione era già ferma nel negare un diritto soggettivo: «pur in presenza di una graduatoria di idonei ancora suscettibile di scorrimento, non vi è alcun diritto a che esso abbia corso, se non in presenza di norme che lo impongano» (Cass. civ., sez. lav., n. 20607/2025). Lo scorrimento non costituisce un diritto soggettivo, ma postula l'esercizio prioritario di discrezionalità.

Il Consiglio di Stato, nella pronuncia n. 2399/2024, ha precisato la posizione dell'idoneo: è titolare di una situazione giuridica differenziata di interesse legittimo, che rende ammissibile l'azione, ma la pretesa allo scorrimento resta mera aspettativa , senza obbligo di provvedere in capo all'amministrazione.

Quanto dura una graduatoria, e chi è «idoneo»

Sono i due dati che delimitano ogni pretesa.

Le graduatorie dei concorsi per il reclutamento nelle pubbliche amministrazioni restano vigenti per due anni dalla data di approvazione, salvi i termini inferiori previsti da leggi regionali e quelli dell'art. 91 del testo unico degli enti locali (art. 35, comma 5-ter, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165). Lo scorrimento va disposto entro quel termine e nei limiti delle facoltà assunzionali già autorizzate.

Sono considerati idonei i candidati collocati dopo l'ultimo vincitore in numero non superiore al venti per cento dei posti messi a concorso , con esclusione delle procedure per il personale sanitario e socio-sanitario, educativo e scolastico e per i ricercatori (art. 35, comma 5-ter, quarto periodo).

Va infine ricordato un limite di ordine generale: lo scorrimento è ammesso solo per posti istituiti o trasformati prima dell'approvazione della graduatoria. Il principio è enunciato dall'art. 91, comma 4, del d.lgs. 267/2000 per gli enti locali, ma il Consiglio di Stato, con la sentenza 1° agosto 2014, n. 4119, gli ha riconosciuto carattere generale.

Che cosa resta da far valere

Il quadro si è fatto sfavorevole, ma non è chiuso. Restano spendibili tre argomenti.

Il primo è la sovrapponibilità sostanziale fra il vecchio e il nuovo concorso: i giudici respingono il ricorso quando i due bandi presentano profili di diversità significativi, il che significa che l'accoglimento è possibile quando quei profili mancano.

Il secondo è il rispetto dell'art. 91, comma 4, del testo unico e del principio della sentenza n. 4119/2014 sui posti istituiti dopo l'approvazione della graduatoria.

Il terzo, il più banale e il più decisivo, è il monitoraggio della scadenza biennale : la pretesa si estingue con essa, e nessuna argomentazione la fa rivivere.

Il presupposto di tutti e tre è però un altro: dopo il d.l. 25/2025 non basta più eccepire il difetto di motivazione sulla scelta di bandire. Occorre agganciare la pretesa a una fonte specifica dell'obbligo — una legge di settore, il bando, un'autorizzazione allo scorrimento già intervenuta.

Davanti a quale giudice

Davanti al giudice amministrativo. Indicendo un nuovo concorso invece di scorrere la graduatoria, l'amministrazione esercita un potere autoritativo, rispetto al quale l'idoneo vanta un interesse legittimo: la giurisdizione è dunque del TAR (Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2015, n. 1186). Il termine è di sessanta giorni dalla pubblicazione dell'atto di indizione del nuovo concorso o della determinazione di non scorrere.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Aggiornato al 19 agosto 2026.

Il limite di età nei concorsi di polizia è legittimo?

Wed, 19 Aug 2026 07:16:00 GMT

Cons. Stato, sez. IV, 19 gennaio 2026, n. 397; CGUE 17 novembre 2022, C-304/21

Dipende dal ruolo, e la risposta è ormai netta ai due estremi. Per i ruoli prettamente operativi — allievo agente, vice ispettore — il limite anagrafico è legittimo e i ricorsi vengono respinti con costanza. Per i ruoli direttivi e tecnici — commissario, funzionario tecnico — il limite di trenta anni è caduto: il Consiglio di Stato lo ha dichiarato illegittimo con la sentenza 19 gennaio 2026, n. 397.

Il criterio che separa i due esiti non è la denominazione del ruolo, ma la funzione effettivamente esercitata . La direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, vieta le discriminazioni fondate sull'età e ammette il requisito anagrafico solo quando le funzioni richiedano capacità fisiche particolari, che siano cioè «requisito essenziale e determinante» ai sensi dell'art. 4, paragrafo 1, oppure quando ricorra una finalità legittima perseguita con mezzi proporzionati ai sensi dell'art. 6, paragrafo 1.

Il percorso che ha portato all'annullamento

Il caso dei commissari è esemplare del modo in cui una questione di questo tipo si risolve. Il Consiglio di Stato, con l'ordinanza 23 aprile 2021, n. 3272, ha rimesso la questione alla Corte di giustizia dell'Unione europea. La Corte, con la sentenza 17 novembre 2022, resa nella causa C-304/21, ha stabilito che gli artt. 2, paragrafo 2, 4, paragrafo 1, e 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, letti alla luce dell'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, «ostano a una normativa nazionale che prevede la fissazione di un limite massimo di età a 30 anni per la partecipazione a un concorso diretto ad assumere commissari di polizia, allorché le funzioni effettivamente esercitate non richiedono capacità fisiche particolari o, qualora siffatte capacità siano richieste, se risulta che una tale normativa, pur perseguendo una finalità legittima, impone un requisito sproporzionato».

Tornata la causa al giudice nazionale, il Consiglio di Stato ha chiuso la partita con la sentenza n. 397/2026.

Sul versante interno, la Corte costituzionale era giunta a conclusione analoga con la sentenza n. 262 del 2022, che ha ritenuto irragionevole il limite di trenta anni per il concorso a commissario tecnico psicologo, valorizzando il carattere tecnico-scientifico delle funzioni, il possesso della laurea magistrale e dell'abilitazione professionale e l'assenza di prove di efficienza fisica.

Perché per gli agenti la strada resta sbarrata

La conclusione non si estende ai ruoli operativi, e va detto senza indulgenza perché riguarda il maggior numero di candidati.

Il Consiglio di Stato, nella pronuncia n. 7869/2025, ha ritenuto legittimo il limite di ventisei anni per l'allievo agente, valorizzando il carattere prettamente operativo delle mansioni e la richiesta del solo diploma; e ha ricordato che la fissazione di limiti di età nei reclutamenti militari e di polizia «è stata ritenuta non irragionevole, né contraria ai principi costituzionali di uguaglianza». Nella stessa direzione, la sentenza 30 gennaio 2023, n. 1030, ha ritenuto legittimo il limite di ventotto anni per il concorso a vice ispettore, osservando che la scelta di un determinato limite consegue a valutazioni plurime sui diversi livelli di carriera e che pretendere di sovrapporre in termini meccanicistici figure appartenenti a ordinamenti diversi «impinge indebitamente nella discrezionalità del legislatore».

Le pronunce che hanno negato l'estensione della sentenza C-304/21 ai ruoli operativi sono numerose e conformi, fra le quali Cons. Stato nn. 8649 e 8652 del 2024 per i Carabinieri.

La graduazione dei limiti

Nella Polizia di Stato i limiti crescono con il ruolo: ventisei anni per agenti e assistenti (art. 6, comma 1, lett. b, del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, come modificato dal d.lgs. 29 maggio 2017, n. 95); ventotto anni per i vice ispettori (art. 27-bis del medesimo d.P.R.); trenta anni per i commissari (art. 31 del d.lgs. 5 ottobre 2000, n. 334). L'individuazione di dettaglio è rimessa al d.m. Interno 13 luglio 2018, n. 103.

Il TAR Lazio, nella pronuncia n. 11227/2022, ha qualificato la graduazione come corretto esercizio della discrezionalità legislativa in relazione alle caratteristiche del servizio. È l'argomento che regge i limiti più bassi e, insieme, quello che li fa cadere quando la funzione si allontana dall'operatività.

Un dettaglio che decide molte esclusioni

Il requisito anagrafico dev'essere posseduto alla data di scadenza del termine per la presentazione della domanda , non alla data del bando né a quella dell'assunzione: lo stabilisce l'art. 5 del d.m. 103/2018. È il punto su cui si perdono le posizioni per questione di giorni.

Va inoltre ricordato che il limite si eleva di un periodo pari all'effettivo servizio militare prestato, e comunque non oltre tre anni , ai sensi dell'art. 2049 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66.

Come si imposta la contestazione

Chi ritiene illegittima la clausola sull'età deve muoversi contro il bando , e non attendere il provvedimento di esclusione: la clausola che impedisce la partecipazione è immediatamente lesiva, e il termine è di sessanta giorni dalla pubblicazione.

Nel merito, la censura ha probabilità concrete solo se il ruolo non è prettamente operativo, e va costruita funzione per funzione , dimostrando che le mansioni effettive non richiedono capacità fisiche particolari o che il concorso non prevede prove di efficienza fisica e richiede titoli di studio elevati e formazione specialistica. È esattamente il percorso che ha condotto all'annullamento per i commissari e per gli psicologi.

Le vie tecnicamente percorribili sono tre e possono essere prospettate in alternativa: la questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.; la disapplicazione della norma interna per contrasto con la direttiva 2000/78; il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di pubblico impiego e concorsi e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Costo della manodopera e verifica di anomalia

Wed, 19 Aug 2026 07:15:00 GMT

Artt. 41, comma 14, e 110 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato n. 9419/2024

L'art. 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, scorpora i costi della manodopera e della sicurezza dall'importo assoggettato a ribasso, ma nel suo ultimo periodo fa salva la possibilità per l'operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Su quella clausola di salvezza si è consumato, fra il 2024 e il 2025, un intero orientamento.

La tesi che qui si sostiene è che la questione non sia più se il costo della manodopera sia ribassabile — lo è — ma a quale prezzo processuale : il ribasso non esclude, ma sposta integralmente sull'impresa l'onere di provare l'efficienza organizzativa, e lo fa dentro un sub-procedimento in cui il sindacato del giudice è pieno ma non sostitutivo.

1. La parabola dell'orientamento

L'assetto iniziale era di segno opposto. Dalla lettura combinata dello scorporo e dei limiti dell'art. 110, comma 4, una parte della giurisprudenza aveva ricavato la non ribassabilità assoluta del costo del lavoro, prospettando anche questioni di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 36 e 41 della Costituzione.

Il capovolgimento matura nel 2024. Il TAR Toscana, con le sentenze nn. 120 e 124 del 29 gennaio 2024, apre la strada; il TAR Sicilia, Catania, con la sentenza n. 3739/2024, osserva che se il legislatore avesse voluto costi fissi e invariabili non avrebbe imposto di indicarli in offerta né li avrebbe inclusi fra gli elementi dell'anomalia, e ammette il ribasso indiretto anche in ragione dell'applicazione di un contratto collettivo diverso, purché coerente con una più efficiente organizzazione. Il Consiglio di Stato consolida l'indirizzo con la sentenza n. 9419/2024, rilevando che i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come conferma l'ultimo periodo del comma 14; e con la pronuncia n. 9254/2024 aggiunge l'argomento sistematico per cui l'obbligo di indicare i costi ai sensi dell'art. 108, comma 9, sarebbe superfluo se essi non fossero ribassabili.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 8390/2025, chiude il fronte costituzionale, offrendo una lettura costituzionalmente orientata del comma 14 e dichiarando infondata la questione prospettata sotto l'art. 36 Cost.

2. La conseguenza: non esclusione, ma verifica

È il principio da tenere fermo. Dal combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, discende che per chi ribassa i costi della manodopera la conseguenza non è l'esclusione, ma l'assoggettamento alla verifica di anomalia , in cui grava sull'operatore l'onere di dimostrare la più efficiente organizzazione aziendale, oltre al rispetto dei minimi salariali (TAR Puglia, Lecce, n. 434/2025).

Ne discende anche che la stima contenuta nel bando è una stima e non un valore cogente, e che le tabelle ministeriali del costo medio orario non sono mai state vincolanti in senso assoluto: se l'impresa espone un costo inferiore, deve dimostrare che i minori oneri derivano dall'organizzazione e non da una compressione retributiva.

3. I due limiti invalicabili

Il perimetro delle giustificazioni ammissibili non è illimitato. L'art. 110, comma 4, esclude espressamente le giustificazioni sui trattamenti salariali minimi inderogabili (lettera a) e sui costi di sicurezza (lettera b, modificata dall'art. 38, comma 1, del d.lgs. 209/2024).

Coerentemente, il comma 5, lettere c) e d), impone l'esclusione quando gli oneri aziendali di sicurezza risultino incongrui o quando il costo del personale sia inferiore ai minimi salariali retributivi delle tabelle di cui all'art. 41, comma 13 — norma, quest'ultima, modificata dal correttivo.

In sede di anomalia si possono dunque rimodulare le singole voci di costo, comprese spese generali e utile, ma non si può giustificare lo sforamento dei minimi né la compressione degli oneri di sicurezza: lì la norma chiude ogni spazio.

4. Il contraddittorio e i quindici giorni

La verifica di congruità non è un controllo unilaterale. L'art. 110, commi 1 e 2, impone alla stazione appaltante di richiedere spiegazioni scritte, assegnando un termine non superiore a quindici giorni . Nessuna esclusione per anomalia può essere disposta senza previa richiesta scritta di spiegazioni: il sub-procedimento è passaggio obbligato.

5. Il sindacato del giudice

È il capitolo su cui la giurisprudenza è più stabile, e conviene conoscerlo prima di impostare un ricorso.

Il Consiglio di Stato ripete, con formulazione pressoché identica dal 2023 al 2025, un decalogo secondo cui la valutazione di anomalia è sottratta al sindacato salvo manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento; è precluso al giudice svolgere autonomamente, o a mezzo di consulenza tecnica, una propria verifica di anomalia ; il controllo è pieno ma non sostitutivo; e violare la norma tecnica significa violare la norma giuridica (Cons. Stato n. 6993/2024; conformi nn. 1522/2023 e 4250/2025).

L'indicazione difensiva è precisa: la censura non va impostata come richiesta di ricalcolo, perché il giudice non rifà la verifica. Va colpita la manifesta illogicità, il travisamento del fatto o l'errore nell'applicazione della regola tecnica.

6. Che cosa resta controverso

Due profili applicativi minori, ma ricorrenti: la base di calcolo del ribasso percentuale — se sull'importo complessivo o su quello già scorporato — e la legittimità dello scorporo quando non sia previsto dalla lex specialis .

7. Indicazioni operative

L'impresa che intenda ribassare il costo del lavoro deve arrivare al sub-procedimento con un dossier già pronto : monte ore, organico, indici di produttività, contratto collettivo applicato e sua equivalenza, soluzioni organizzative e tecnologiche che spieghino il minor costo. Il tempo per costruirlo è quello dell'offerta, non quello dei quindici giorni.

La stazione appaltante, dal canto suo, ha interesse a formulare la richiesta di spiegazioni in modo analitico, voce per voce: una richiesta generica indebolisce la successiva esclusione, e una motivazione che si limiti a contestare il totale è il tipo di provvedimento che il giudice annulla per difetto di istruttoria.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto dei contratti pubblici e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie in materia di appalti operano termini perentori e particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Avvalimento operativo: nullità per indeterminatezza

Wed, 19 Aug 2026 07:14:00 GMT

Art. 104 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato, sez. IV, 7 ottobre 2021, n. 6711

L'art. 104 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ha definito l'avvalimento come contratto tipico, a forma scritta ad substantiam , con «indicazione specifica delle risorse» messe a disposizione e di norma oneroso. Da questa struttura discende la sanzione che domina il contenzioso in materia: la nullità per indeterminatezza dell'oggetto , ai sensi degli artt. 1325, 1346 e 1418 c.c.

La tesi che qui si sostiene è che l'onere di specificità non è un requisito uniforme ma un requisito a geometria variabile, la cui intensità dipende da che cosa venga prestato — e che il contenzioso più recente non riguarda più il quantum di dettaglio richiesto, ma la qualificazione dell'oggetto prestato, perché è dalla qualificazione che il quantum discende.

1. La bipartizione, e il suo fondamento

La distinzione fra avvalimento operativo e avvalimento di garanzia è antica ma resta il perno di ogni valutazione. Il primo mette a disposizione risorse tecniche, strumentali, umane, esperienza, certificazioni; il secondo presta capacità economico-finanziaria, il cui indice tipico è il fatturato.

L'onere di specificità trova «piena e incondizionata applicazione nel caso di avvalimento tecnico od operativo e non nel caso di avvalimento di garanzia», il quale amplia lo spettro della responsabilità con le risorse economiche dell'ausiliaria senza che sia necessario indicare uno specifico sostrato aziendale: così il TAR Abruzzo, L'Aquila, con la sentenza n. 432/2022, che estende la conclusione anche al fatturato specifico , salva la prova di caratteristiche prettamente tecnico-operative.

La distinzione è massimata dall'Ufficio del Massimario della giustizia amministrativa con riferimento a Cons. Stato, sez. IV, 7 ottobre 2021, n. 6711, e ricorre nella giurisprudenza successiva. Merita segnalazione un rilievo che si sta consolidando: l'art. 104 sembra riferirsi al solo avvalimento tecnico-operativo , non applicandosi a quello di garanzia (Cons. Stato n. 7281/2025; TAR Sicilia, Catania, n. 515/2026).

2. Determinatezza o determinabilità

Il secondo asse del giudizio è il grado di precisione richiesto, e qui la giurisprudenza è divisa in modo che conviene rappresentare con esattezza.

Un primo indirizzo salva il contratto quando l'oggetto, pur non puntualmente determinato, sia agevolmente determinabile dal tenore complessivo del documento, alla luce degli artt. 1346, 1363 e 1367 c.c.; e nega l'applicabilità della teorica della forma-contenuto, trattandosi di contratto fra professionisti (TAR Campania, Napoli, n. 51/2020). Nella stessa direzione, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 10604/2022 distingue fra requisiti — il fatturato globale, la certificazione di qualità — e risorse : solo per queste ultime, in quanto beni ai sensi dell'art. 821 c.c., è richiesta la determinatezza; per il resto basta la determinabilità.

Un secondo indirizzo esige invece l'elenco puntuale in seno al contratto , e nega valore alle dichiarazioni unilaterali esterne che integrino a posteriori l'oggetto.

Un punto è comunque pacifico e va usato in difesa: chi eccepisce la nullità deve indicare quali elementi manchino, e l'elencazione puntuale di risorse professionali e strumentali rende l'oggetto determinato prima ancora che determinabile (TAR Campania, Salerno, n. 2174/2025).

3. Il fronte aperto: certificazioni di qualità e parità di genere

È qui che si concentra il contenzioso più recente, ed è la ragione per cui la qualificazione conta più del dettaglio.

Finché la certificazione veniva assimilata a un requisito di ordine generale, la sua prestazione ricadeva nell'area dell'avvalimento di garanzia e l'onere di specificità restava attenuato. La tendenza attuale è opposta: si tratta di verificare quale organizzazione aziendale stia dietro la certificazione, e dunque di attrarre l'operazione all'avvalimento operativo. In questa linea si colloca la pronuncia secondo cui è nullo il contratto di avvalimento della certificazione di parità di genere che si limiti a richiamare il certificato, poiché da esso non si evince quali risorse dell'ausiliaria siano oggetto del prestito (Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2025, n. 5345).

L'indicazione operativa che se ne ricava è semplice da enunciare e faticosa da attuare: la certificazione non si presta, si presta l'organizzazione che l'ha resa possibile, e quella va descritta.

4. Il resto della disciplina, in breve

Per lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e per servizi e forniture, l'oggetto del contratto è costituito dalle dotazioni e risorse che avrebbero consentito all'ausiliaria di ottenere l'attestazione di qualificazione (comma 2). I titoli abilitativi e professionali non sono trasferibili, e le relative attività vanno eseguite direttamente dall'ausiliaria (comma 3). Il contratto va allegato in originale o copia autentica, con dichiarazione che precisi se l'avvalimento serve ad acquisire un requisito o a migliorare l'offerta — l'avvalimento premiale (comma 4, modificato dall'art. 34, comma 1, lettera a, del d.lgs. 209/2024).

In caso di dichiarazioni mendaci l'operatore ha un termine non superiore a dieci giorni per indicare altra ausiliaria, purché la sostituzione non modifichi sostanzialmente l'offerta (comma 5). Il responsabile unico del progetto verifica in corso d'opera l' effettivo impiego delle risorse (comma 9). L'avvalimento non è ammesso per l'iscrizione all'Albo nazionale gestori ambientali (comma 10). Il comma 12, sulle incompatibilità nell'avvalimento premiale, è stato modificato dall'art. 34, comma 1, lettera b), del correttivo.

Va infine ricordato il raccordo con l'art. 101: la mancata presentazione del contratto di avvalimento è sanabile in soccorso istruttorio, purché con documento di data certa anteriore al termine di presentazione delle offerte. La sua genericità , invece, non è sanabile.

5. Come si scrive un contratto che regge

Tre indicazioni, tutte ricavate dai vizi che vengono censurati più spesso.

L'elenco delle risorse va dentro il contratto, non in una dichiarazione unilaterale allegata: mezzi e attrezzature identificati, personale con le rispettive qualifiche, know how trasferito con modalità concrete — la dirigenza tecnica messa a disposizione, il programma di formazione, l'assistenza in cantiere.

Le clausole di stile che ripetono il testo di legge sono il vizio più frequentemente accolto: un contratto che si limiti a dichiarare che l'ausiliaria «mette a disposizione tutte le risorse necessarie» è, in questa materia, un contratto senza oggetto.

Va infine previsto un corrispettivo, oppure motivato l'interesse proprio dell'ausiliaria, dal momento che l'art. 104, comma 1, pone l'onerosità come regola e la gratuità come eccezione da giustificare.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto dei contratti pubblici e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie in materia di appalti operano termini perentori e particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Accesso agli atti di gara: che cosa si può ottenere

Wed, 19 Aug 2026 07:13:00 GMT

Artt. 35 e 36 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620

Nel nuovo codice dei contratti pubblici non si presenta più un'istanza: gli atti arrivano da soli. Contestualmente alla comunicazione digitale dell'aggiudicazione, tutti i candidati e gli offerenti non definitivamente esclusi ricevono in piattaforma l'offerta dell'aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti presupposti ; i primi cinque in graduatoria vedono reciprocamente anche le rispettive offerte (art. 36, commi 1 e 2, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36).

Il che sposta la questione altrove: non su come ottenere gli atti, ma su che cosa l'amministrazione può legittimamente oscurare .

L'oscuramento non è automatico

L'art. 35, comma 4, lettera a), consente di sottrarre all'accesso le informazioni che costituiscono segreti tecnici o commerciali, ma non lo fa d'ufficio: presuppone una dichiarazione dell'offerente motivata e comprovata . E la stazione appaltante deve dare atto della propria decisione sull'oscuramento nella comunicazione di aggiudicazione (art. 36, comma 3).

Su questo la giurisprudenza si è fatta rigorosa. Sono generiche e insufficienti le dichiarazioni che indicano in blocco «i documenti inseriti in offerta tecnica» rinviando a una tabella: la norma esige una motivazione riferita a specifici segreti (Cons. Stato n. 2148/2026). Verso i destinatari qualificati dei commi 1 e 2 dell'art. 36, del resto, nulla può restare non conoscibile: dev'essere resa nota anche la ragione dell'oscuramento o della sua negazione (Cons. Stato n. 61/2026).

Per riempire di contenuto la nozione di segreto i giudici attingono all'art. 98 del codice della proprietà industriale, il d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30, come modificato dal d.lgs. 63/2018 in attuazione della direttiva 2016/943/UE: occorre che le informazioni siano segrete, abbiano valore economico in quanto segrete e siano sottoposte a misure ragionevoli di protezione (Cons. Stato n. 2150/2026; nello stesso senso TAR Lazio, Roma, nn. 11698 e 11992 del 2026).

Il criterio ha una conseguenza pratica netta: soluzioni meramente organizzative — turni, formazione del personale, orari, servizi di contact center — non sono segreto tecnico.

L'accesso difensivo

L'art. 35, comma 5, prevede che l'accesso sia consentito quando indispensabile alla difesa in giudizio. Il passaggio testuale dal previgente «sono esclusi» all'attuale «possono essere esclusi» ne ha rafforzato la portata, e la giurisprudenza vi si è allineata: la ratio legis è evitare i cosiddetti ricorsi al buio, e una lettura che comprima l'ostensione collide con il diritto di difesa costituzionalmente garantito (Cons. Stato n. 4327/2026).

I dieci giorni, e quando non si applicano

Qui sta il vero rischio per l'impresa, perché il termine è molto più breve di quello ordinario.

Le decisioni sull'oscuramento si impugnano ai sensi dell'art. 116 del codice del processo amministrativo entro dieci giorni dalla comunicazione digitale dell'aggiudicazione; le parti intimate si costituiscono entro dieci giorni; il rito è camerale a termini dimezzati e la sentenza semplificata va depositata entro cinque giorni (art. 36, commi 4 e 7). Fino al decorso dei dieci giorni vige il divieto di ostensione (comma 5).

Il rito è però eccezionale e derogatorio , e si applica solo alla fattispecie tipica: una decisione espressa sull'oscuramento, comunicata insieme all'aggiudicazione. Fuori da quell'ipotesi riespande il rito ordinario dell'art. 116, e la mera inerzia dell'amministrazione non vale statuizione implicita (Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620). Analogamente, se gli omissis prescindono da segreti tecnici o commerciali — per esempio riguardano la verifica dei requisiti generali — il rito acceleratorio non si applica (TAR Lombardia, Milano, n. 3634/2024).

La verifica da compiere alla ricezione della comunicazione è dunque questa: contiene una decisione espressa sull'oscuramento? Se sì, i giorni sono dieci. Se manca del tutto, si è fuori dal rito accelerato e valgono i termini ordinari.

Che cosa resta differito

L'art. 35, comma 2, differisce l'accesso alle offerte, ai verbali di valutazione e a quelli della verifica di anomalia fino all'aggiudicazione . Il comma 3 richiama espressamente il rilievo penale della divulgazione anticipata ai sensi dell'art. 326 del codice penale.

Sono inoltre sottratti all'accesso i pareri legali acquisiti per la soluzione di liti potenziali o in atto, le relazioni riservate del direttore dei lavori, del direttore dell'esecuzione e dell'organo di collaudo, e le soluzioni tecniche delle piattaforme coperte da privativa (art. 35, comma 4).

Va segnalato che il correttivo, d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, ha modificato l'art. 35, comma 4, lettera a), e vi ha introdotto il comma 5-bis in tema di consenso al trattamento dei dati attraverso il fascicolo virtuale dell'operatore economico.

Le due strategie, speculari

Chi vuole proteggere la propria offerta deve depositare una dichiarazione voce per voce, indicando per ciascun elemento oggetto, funzione e vantaggio competitivo che ne deriva. Le formule di stile fanno cadere l'oscuramento per intero, ed espongono anche alla sanzione che l'ANAC può irrogare per oscuramenti reiterati e infondati (art. 36, comma 6).

Chi vuole accedere deve muoversi entro dieci giorni se la decisione è stata comunicata, puntando sull'indispensabilità difensiva e sulla genericità della dichiarazione avversaria: è il vizio che la giurisprudenza censura con maggiore frequenza.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Aggiornato al 19 agosto 2026.

Soccorso istruttorio: perimetro e limiti

Wed, 19 Aug 2026 07:12:00 GMT

Art. 101 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato, Ad. plen., 9 giugno 2025, n. 6

L'art. 101 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ha fatto del soccorso istruttorio un obbligo e non più una facoltà, e ne ha articolato l'ambito in quattro figure distinte. La linea di confine è però rimasta dove stava: si sana la documentazione amministrativa, non l'offerta . La tesi che qui si sostiene è che l'intero contenzioso in materia si gioca su quella linea, e che le pronunce del biennio 2025-2026 l'hanno confermata proprio mentre allargavano ciò che le sta intorno.

1. Le quattro figure

La tassonomia è stata fissata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6875/2024, che distingue il soccorso integrativo o completivo (comma 1, lettera a), il soccorso sanante (comma 1, lettera b), il soccorso procedimentale o in senso stretto (comma 3) e il soccorso correttivo (comma 4), quest'ultimo di nuovo conio.

Il comma 1, lettera a), consente di integrare la documentazione trasmessa purché con documenti di data certa anteriore al termine di presentazione delle offerte, e nomina espressamente la garanzia provvisoria, il contratto di avvalimento e l'impegno a conferire mandato collettivo. La lettera b) consente di sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, con l'unico limite dell'assoluta incertezza sull'identità del concorrente.

Il comma 3 disciplina i chiarimenti sul contenuto dei documenti già presentati. Il comma 4, infine, ammette la rettifica dell'errore materiale, ed è la figura che merita più attenzione perché opera sull'offerta : il Consiglio di Stato, nella pronuncia n. 4225/2026, osserva che a fronte della regola generale di immodificabilità il comma 4 introduce un intervento successivo alla presentazione, subordinato a plurimi presupposti, e richiama la sentenza della Corte di giustizia 29 marzo 2012 nella causa C-599/11.

Il termine assegnato dalla stazione appaltante non può essere inferiore a cinque né superiore a dieci giorni, e il suo decorso inutile comporta esclusione ai sensi del comma 2.

2. Il limite che non si sposta

Anche dilatando al massimo la portata dell'istituto, resta ferma la non soccorribilità — né integrativa né sanante — degli elementi che integrano, anche documentalmente, il contenuto dell'offerta: così il TAR Toscana nella sentenza n. 1204/2024. Nella stessa direzione il TAR Lazio, con la pronuncia n. 14254/2023, distingue le carenze relative ai requisiti di ordine generale, emendabili, da quelle inerenti ai requisiti di ordine speciale, in quanto atte a strutturare i termini dell'offerta.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12220/2026, ha respinto anche la tesi di un «soccorso sostanzialista» invocato per coprire una carenza di requisito: l'art. 101 non consente di supplire al mancato possesso. È la conferma che il soccorso rimedia a un difetto di documentazione , non a un difetto di sostanza .

Vale la pena segnalare, sul versante applicativo, la distinzione operata dal TAR Abruzzo con la sentenza n. 263/2026: la mancata presentazione della garanzia provvisoria è sanabile solo con documento di data certa anteriore, mentre la garanzia irregolare o invalida ricade nel soccorso sanante, che l'anteriorità non richiede. È una differenza sottile con effetti opposti.

3. L'apertura dell'Adunanza plenaria sulle condizioni estrinseche

È la novità del 2025, e riguarda un contrasto durato anni sul pagamento tardivo del contributo ANAC.

La questione era stata rimessa dalla sezione III con l'ordinanza 7 gennaio 2025, n. 48, e l'Adunanza plenaria l'ha risolta con la sentenza 9 giugno 2025, n. 6, introducendo una distinzione destinata ad avere applicazioni più ampie: quella fra requisiti intrinseci di partecipazione e condizioni estrinseche alla procedura. Il contributo ANAC appartiene alle seconde, e il suo pagamento tardivo è perciò sanabile in sede di soccorso. Il principio è già applicato dai giudici di merito, fra cui il TAR Toscana con la sentenza n. 1889/2025.

L'interesse della decisione sta nella tecnica argomentativa più che nell'esito: la Plenaria non ha allargato il perimetro della sanatoria documentale, ha spostato fuori da quel perimetro un adempimento che vi era stato erroneamente attratto.

4. Il soccorso correttivo e la sua incerta portata

Il comma 4 è la figura più nuova e la meno assestata. Consente all'operatore di rettificare un errore materiale dell'offerta, purché la rettifica non equivalga a una nuova offerta né a una sua modifica sostanziale, e va attivata entro il giorno fissato per l'apertura delle offerte .

Il perimetro è in via di definizione. La dottrina che si è occupata dell'istituto ne esclude, almeno in linea di principio, l'applicazione retroattiva alle procedure indette prima del nuovo codice. E la giurisprudenza, per ora, ne fa un uso prudente: l'ampiezza dei presupposti richiesti dal comma 4 lascia intendere che la rettifica sia ammessa solo quando l'errore risulti riconoscibile dal contesto dell'offerta stessa.

5. Il correttivo del 2024

Va segnalato un dato che merita verifica diretta prima di essere affermato in un atto: l'art. 101 non risulta modificato dal d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209. L'intervento del correttivo si è concentrato sul contiguo art. 99, con l'introduzione del comma 3-bis sull'aggiudicazione previa autocertificazione in caso di malfunzionamento del fascicolo virtuale e delle piattaforme — disposizione che una parte dei commentatori legge come conferma dell'evoluzione sostanzialistica dell'istituto.

6. Indicazioni operative

Per l'operatore economico, la regola di condotta è una sola e non ammette eccezioni: rispondere entro il termine assegnato, sempre , anche parzialmente. Il decorso inutile esclude di per sé, a prescindere dal possesso sostanziale del requisito.

Se manca il contratto di avvalimento o la garanzia provvisoria, occorre procurarsi un documento con data certa anteriore alla scadenza delle offerte: la produzione tardiva è sanabile, l'assenza di anteriorità no. E il soccorso non va usato per riscrivere quote di esecuzione o voci dell'offerta: è il terreno su cui l'esclusione regge in giudizio.

Per la stazione appaltante, l'obbligatorietà dell'istituto significa che l'omesso soccorso è di per sé un vizio del provvedimento di esclusione. La verifica preliminare da compiere, davanti a una carenza documentale, è se essa attenga alla domanda di partecipazione — e allora il soccorso è dovuto — oppure all'offerta, e allora è precluso.

Sullo stesso istituto, con taglio divulgativo: Esclusione da una gara: che cosa si può fare .

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Aggiornato al 19 agosto 2026.

Esclusione da una gara: che cosa si può fare

Wed, 19 Aug 2026 07:11:00 GMT

Art. 120 c.p.a. come sostituito dal d.lgs. 36/2023; Cons. Stato, Ad. plen., n. 12/2020

Impugnarla subito, e comunque entro trenta giorni . L'esclusione è atto immediatamente lesivo e va contestata da sola: attendere l'aggiudicazione è fatale, perché l'esclusione non impugnata diventa definitiva e l'impresa perde la legittimazione a gravare gli atti di una gara cui non partecipa più. È il principio affermato dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 2 luglio 2020, n. 12, e da allora costantemente ribadito.

Il termine è quello dell'art. 120, comma 2, del codice del processo amministrativo, nel testo sostituito dall'art. 209, comma 1, lettera a), del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, in vigore dal 1° luglio 2023. Decorre dalla ricezione della comunicazione prevista dall'art. 90 del codice dei contratti pubblici — che per l'esclusione dev'essere motivata e va inviata entro cinque giorni dall'adozione — oppure dalla messa a disposizione degli atti ai sensi dell'art. 36, commi 1 e 2.

Il momento da cui contare

Il criterio è la piena conoscenza : il termine decadenziale decorre dal momento in cui l'interessato acquisisce, o è messo in grado di acquisire, conoscenza degli atti che lo ledono (TAR Campania, Salerno, n. 1921/2025).

Ne discende un corollario importante nella pratica: la sola pubblicazione in piattaforma, senza la comunicazione motivata dell'art. 90, non fa decorrere il termine. E se l'amministrazione rifiuta l'accesso o lo ritarda con condotte dilatorie, il termine decorre solo da quando l'interessato ha effettivamente conosciuto gli atti (TAR Lazio, Roma, n. 22130/2024).

La dilazione da accesso, e il suo prezzo

Quando la comunicazione non è motivata o gli atti non sono disponibili, l'impresa può chiedere l'accesso, e l'istanza produce una dilazione del termine. La materia è però divisa, e conviene saperlo prima di farci affidamento.

La giurisprudenza registra almeno tre orientamenti: quello che riconosce un termine complessivo di quarantacinque giorni, cioè trenta più quindici; quello che riconosce trenta giorni pieni decorrenti dall'evasione dell'istanza, purché tempestiva; quello che sottrae al termine i giorni impiegati per l'accesso. Il TAR Sicilia, Palermo, con la sentenza n. 2841/2023, ha osservato che sono compatibili con l'art. 24 della Costituzione solo le interpretazioni che lascino al ricorrente non meno di trenta giorni per agire.

Restano fermi due punti pratici. L'istanza di accesso va proposta entro quindici giorni dalla comunicazione dell'evento pregiudizievole, ed è quella la soglia di diligenza che consente di invocare la dilazione. E la dilazione non opera se l'eventuale diniego di accesso si consolida senza essere impugnato (TAR Lombardia, Milano, n. 442/2026).

Che cosa si può censurare

Il ricorso contro l'esclusione può investire il merito del provvedimento — l'insussistenza della causa di esclusione, l'errata applicazione della lex specialis — ma spesso il motivo più solido è procedimentale, e riguarda il soccorso istruttorio : la stazione appaltante avrebbe dovuto attivarlo e non lo ha fatto, oppure lo ha attivato male. Il soccorso è oggi un obbligo, non una facoltà, e copre l'intera documentazione amministrativa; il tema è trattato nel contributo dedicato pubblicato in questa stessa sezione tecnica.

Va invece maneggiata con prudenza la censura sulla lex specialis . Le clausole del bando si impugnano di regola insieme all'esclusione o all'aggiudicazione a terzi, e la partecipazione alla gara non implica acquiescenza alle clausole prive di immediata lesività (TAR Lombardia, Milano, nn. 1534 e 1538 del 2020). L'onere di immediata impugnazione del bando resta eccezionale e ricorre solo a fronte di clausole immediatamente escludenti: non si fonda su formule stereotipate, ma sulla verifica di una lesione concreta e attuale (TAR Lazio, Roma, n. 8657/2026, che richiama Cons. Stato, Adunanza plenaria, 29 gennaio 2003, n. 1).

Il termine di sei mesi

Esiste un'ipotesi residuale che è bene conoscere. Quando il bando non sia stato pubblicato, il termine è di trenta giorni dall'avviso di aggiudicazione; e se gli avvisi sono stati omessi o non sono conformi, il ricorso va comunque proposto non oltre sei mesi dal giorno successivo alla stipula del contratto comunicata (art. 120, comma 3, c.p.a.).

Va infine ricordato che contro gli atti delle procedure di affidamento è escluso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, e che il ricorso deve indicare il codice identificativo di gara (art. 120, comma 1).

In sintesi, l'ordine delle mosse

Alla ricezione della comunicazione di esclusione, l'impresa ha interesse a fare tre cose in sequenza: verificare se la comunicazione è motivata e se gli atti sono stati messi a disposizione; se non lo sono, presentare istanza di accesso entro quindici giorni e conservarne prova; impugnare entro trenta giorni, senza attendere l'esito della gara.

E, se il diniego di accesso arriva, impugnare anche quello: è la condizione perché la dilazione regga.

Sullo stesso istituto, con taglio tecnico: Soccorso istruttorio: perimetro e limiti .

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto dei contratti pubblici e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie in materia di appalti operano termini perentori e particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Il licenziamento regge se il motivo cambia?

Wed, 19 Aug 2026 07:07:00 GMT

Cass. civ., sez. lav., n. 16769/2025

No, se il motivo viene sostituito . Vale la regola generale dell'immodificabilità delle ragioni comunicate come motivo di licenziamento, e il datore non può far valere in giudizio, a sostegno del recesso, ragioni diverse da quelle indicate nella lettera. Sì, invece, se il datore si limita a difendere il motivo già comunicato con argomenti e prove nuove: allegare difese non è cambiare motivo.

Il fondamento è l'art. 2 della legge 15 luglio 1966, n. 604, che impone la forma scritta e la contestuale specificazione dei motivi, e sanziona con l'inefficacia il licenziamento intimato senza l'osservanza di tali forme. La regola serve a garantire il lavoratore, che altrimenti vedrebbe frustrata la possibilità di contestare la risoluzione: così, con formula poi ripresa costantemente, Cass. civ., sez. lav., 22 marzo 2005, n. 6143.

Il confine, in concreto

La distinzione è più sottile di quanto appaia, e la Cassazione l'ha chiarita in un caso istruttivo. Un lavoratore era stato licenziato per fine lavori; in giudizio la società aveva aggiunto la mancanza di commesse e la cessazione dell'attività edile. Il lavoratore denunciava la violazione dell'immodificabilità della motivazione. La Corte ha ritenuto il motivo infondato: la società «ha semplicemente prospettato tutte le possibili difese per dimostrare l'effettiva sussistenza del motivo», restando il recesso sempre ancorato alla fine del cantiere cui il dipendente era adibito in via esclusiva (Cass. civ., sez. lav., n. 16769/2025).

Il criterio è dunque questo: si guarda se il fatto giustificativo è rimasto lo stesso. Se il datore aggiunge elementi che servono a dimostrare quel fatto, è difesa. Se ne aggiunge altri che ne sostituiscono la ragione, è mutamento, e le ragioni non comunicate non si possono far valere.

Il limite opposto è altrettanto fermo. Nel recesso in prova, la qualificazione dell'atto come esercizio del potere di recesso durante il periodo di prova preclude al datore di prospettare a propria difesa circostanze estranee all'esito dell'esperimento, eventualmente valutabili come giustificato motivo oggettivo: la deduzione, modificando i termini della controversia, contrasta con il principio del contraddittorio (Cass. civ., sez. lav., n. 10305/1998). E nel licenziamento per superamento del comporto non si può tener conto delle assenze non indicate nella lettera (Cass. civ., sez. lav., 22 marzo 2005, n. 6143).

Quanto dev'essere motivata la lettera

Molto meno di quanto si creda. Nel licenziamento disciplinare l'onere di motivazione è assolto con il richiamo alla contestazione già mossa: la comunicazione del recesso «ben si può limitare a fare riferimento sintetico a quanto già contestato», e ciò vale anche quando il contratto collettivo preveda espressamente l'indicazione dei motivi. Non è dovuta una motivazione «penetrante» analoga a quella dei provvedimenti giurisdizionali, né la menzione delle giustificazioni rese dal lavoratore e delle ragioni per cui sono state disattese (Cass. civ., sez. lav., n. 4355/2023).

Nella stessa direzione, Cass. civ., sez. lav., 16 gennaio 2006, n. 758: il contenuto dell'obbligo di motivazione non è quello dei provvedimenti amministrativi, e l'obbligo è assolto indicando il fatto già oggetto di contestazione, spettando poi al giudice valutare se quel fatto sia idoneo a giustificare il recesso.

Il rischio, per il datore, è dunque per difetto e non per eccesso di sintesi : la lettera può essere breve, ma deve richiamare la contestazione per intero, perché il fatto che resta fuori non si recupera in giudizio.

Due regole che convergono

Conviene distinguere due vincoli che nel licenziamento disciplinare si saldano ma restano concettualmente distinti.

L' immutabilità della contestazione , che discende dall'art. 7 della legge 300/1970, protegge il contraddittorio all'interno del procedimento disciplinare: vincola il datore ai fatti contestati.

L' immodificabilità dei motivi , che discende dall'art. 2 della legge 604/1966, protegge il contraddittorio nel processo: vincola il datore alle ragioni comunicate nella lettera di recesso.

Poiché la motivazione del recesso disciplinare si assolve con il rinvio alla contestazione, chi rispetta la prima regola rispetta di norma anche la seconda. Il rischio residuo si annida in giudizio, quando il datore tenta di sostenere il recesso con ragioni mai comunicate.

Nullità, inefficacia o preclusione?

La distinzione conta perché cambia la tutela.

Il difetto di forma scritta e la mancata comunicazione dei motivi sono ricondotti dall'art. 2, comma 3, della legge 604/1966 all' inefficacia . Il difetto del requisito di motivazione è invece attratto, nel regime dell'art. 18 dello Statuto, dal comma 6 — indennità da sei a dodici mensilità — e, nel regime a tutele crescenti, dall'art. 4 del d.lgs. 23/2015, formulato in termini pressoché analoghi (Cass. civ., sez. lav., 1° giugno 2026, n. 17283). Il radicale difetto di contestazione , cioè l'inesistenza dell'intero procedimento, dà invece accesso alla reintegrazione dell'art. 18, comma 4.

Quanto al mutamento del motivo in giudizio, non risulta una qualificazione unitaria in termini di nullità: le pronunce lo trattano come preclusione processuale , nel senso che le ragioni non comunicate semplicemente non si possono far valere.

I termini da presidiare

Il licenziamento va impugnato entro sessanta giorni , a pena di decadenza, dalla ricezione della comunicazione scritta, ovvero dalla comunicazione dei motivi se non contestuale; l'impugnazione perde efficacia se entro i successivi centottanta giorni non viene depositato il ricorso o comunicata la richiesta di conciliazione o arbitrato (art. 6 della legge 604/1966).

Tre precisazioni sui termini, tutte con ricadute pratiche.

L'impugnazione non richiede formule particolari: è idonea la comunicazione a mezzo posta elettronica certificata del difensore con allegato in formato pdf dell'atto sottoscritto (Cass. civ., sez. lav., 23 aprile 2021, n. 10883).

L'impugnazione è però atto unilaterale recettizio ai sensi dell'art. 1335 c.c. e deve pervenire al datore entro il termine: il deposito dell'istanza presso la commissione di conciliazione non basta, occorre che la convocazione pervenga al datore entro i sessanta giorni, o che il lavoratore notifichi autonomamente la richiesta (Cass. civ., sez. lav., 15 maggio 2006, n. 11116).

La decadenza, infine, non è rilevabile d'ufficio, attenendo a diritto disponibile (Cass. civ., sez. lav., n. 19405/2011), e non si applica al licenziamento intimato oralmente (Cass. civ., sez. lav., 21 marzo 2000, n. 3345).

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto del lavoro e delle relazioni sindacali e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie di lavoro operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Ordinanze urgenti del sindaco: quando sono legittime

Wed, 19 Aug 2026 07:04:00 GMT

Corte cost. 7 aprile 2011, n. 115; Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2847

Solo quando ricorrono insieme tre presupposti: un pericolo concreto, attuale e imminente ; l' impossibilità di fronteggiarlo con i rimedi ordinari , che è la contingibilità; l' indicazione di un limite temporale di efficacia , perché il provvedimento è per sua natura provvisorio. Se manca uno solo dei tre, l'ordinanza è illegittima.

Sono provvedimenti atipici e residuali, che derogano al principio di tipicità dell'azione amministrativa e per questo hanno un perimetro stretto. Il fondamento è l'art. 50, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per le emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale e per le situazioni di grave incuria o degrado, e l'art. 54, comma 4, per i gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, dove il sindaco agisce quale ufficiale del Governo e il provvedimento va preventivamente comunicato al prefetto.

Il limite fissato dalla Corte costituzionale

Va conosciuto perché delimita l'istituto dall'esterno. Con la sentenza 7 aprile 2011, n. 115, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l'art. 54, comma 4, del testo unico nella parte in cui comprendeva la locuzione «, anche» prima di «contingibili e urgenti»: un potere di ordinanza non limitato ai casi contingibili e urgenti viola la riserva di legge relativa dell'art. 23 Cost., perché non prevede alcuna delimitazione della discrezionalità amministrativa. Le deroghe alla normativa primaria, ha aggiunto la Corte, sono consentite solo se temporalmente delimitate e nei limiti della concreta situazione da fronteggiare.

La Corte aveva già precisato, con la sentenza 1° luglio 2009, n. 196, che la nozione di «sicurezza urbana» va riferita esclusivamente alla tutela della sicurezza pubblica, in funzione della prevenzione e repressione dei reati.

Dopo quelle pronunce il legislatore ha spostato le esigenze di regolazione non emergenziale su strumenti tipici: il regolamento comunale (art. 50, comma 7-ter) e l'ordinanza ordinaria, espressamente qualificata come «non contingibile e urgente», adottabile per le aree ad afflusso rilevante nel rispetto dell'art. 7 della legge 241/1990 e per un periodo non superiore a trenta giorni (art. 50, comma 7-bis).

Il divieto che si viola più spesso

Non si possono adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti , o quando manchi l'urgenza intesa come assoluta necessità di un intervento non rinviabile a tutela della pubblica incolumità: così Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2847.

Il rilievo ha una conseguenza pratica immediata. Un costone instabile da vent'anni, un degrado risalente e noto, una situazione più volte segnalata e mai affrontata non integrano l'urgenza. La precisazione ormai stabile è che non conta la circostanza estrinseca che il pericolo sia nuovo o preesistente, ma la sussistenza intrinseca di un pericolo attuale .

E il divieto di usarle al posto degli strumenti ordinari

Il potere extra ordinem è residuale: presuppone che le norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici. Sul punto la giurisprudenza è divisa, e la divisione va conosciuta perché incide sulla costruzione del ricorso.

Un primo orientamento esclude a priori il ricorso all'ordinanza quando esista la norma di settore. È il caso dei rifiuti: le ordinanze di rimozione previste dall'art. 192, comma 3, del d.lgs. 152/2006 non hanno natura contingibile e urgente, e il potere sindacale extra ordinem può essere esercitato solo quando manchi il potere tipico (TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 24 gennaio 2023, n. 70; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 21 marzo 2022, n. 501, che ritiene annullabile l'ordinanza contingibile adottata in luogo dei provvedimenti dell'art. 192).

Un secondo orientamento ammette il potere extra ordinem quando il rimedio tipico si riveli in concreto inadeguato, ed è seguito da una parte della giurisprudenza campana e dallo stesso Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato ha comunque precisato, nella pronuncia n. 2474/2026, che l'inutilizzabilità dello strumento extra ordinem è desumibile dalla tipologia di intervento ordinato , quando questo richieda l'individuazione dei soggetti obbligati secondo i criteri ordinari di responsabilità.

C'è infine un profilo processuale che decide molti ricorsi: se l'ordinanza richiama sia la norma di settore sia l'art. 54 del testo unico, la tenuta di una sola delle due motivazioni salva l'atto. Vanno perciò attaccate entrambe.

L'istruttoria, e come si contesta

Il pericolo dev'essere accertato con una valutazione eminentemente tecnica, sulla base di pareri e accertamenti tecnico-scientifici acquisiti in istruttoria, di cui va dato conto nella motivazione (TAR Lazio, Roma, n. 18687/2025). Un'ordinanza che si limiti a evocare il pericolo, senza relazioni, verifiche o sopralluoghi, è annullabile per difetto di istruttoria e di motivazione.

Nella stessa direzione TAR Campania, Salerno, n. 130/2026, che riassume i presupposti in impossibilità di differire l'intervento, impraticabilità degli ordinari mezzi amministrativi e pericolo concreto e imminente, tutti da far emergere chiaramente da adeguata istruttoria e motivazione.

Un indizio rivelatore, spesso trascurato: se il Comune ha inviato una comunicazione di avvio del procedimento , quell'atto non è un'ordinanza contingibile e urgente, perché l'avviso dell'art. 7 della legge 241/1990 è incompatibile con l'urgenza (Cons. Stato, sez. IV, 9 febbraio 2021, n. 1192). È il primo elemento su cui fondare la riqualificazione dell'atto — e riqualificarlo cambia i presupposti di legittimità.

Altri due profili spendibili

Il primo riguarda il destinatario. Il potere presuppone un adeguato supporto istruttorio anche sul presupposto soggettivo : che il destinatario sia in grado di rimuovere il pericolo e abbia la materiale disponibilità dell'area. Non basta essere proprietari (TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 5187).

Il secondo riguarda il denaro. L'ordinanza contingibile non può imporre il prezzo: il profilo economico del rapporto non è attratto dai presupposti di contingibilità e urgenza, e a chi sia obbligato a proseguire un servizio spetta il giusto compenso.

Che cosa succede se non si ottempera

L'inottemperanza espone all'esecuzione d'ufficio a spese degli interessati, ai sensi dell'art. 54, comma 7, del testo unico, senza pregiudizio dell'azione penale; alla sanzione amministrativa da 500 a 5.000 euro nei casi dell'art. 50, comma 7-bis.1; e, per le ordinanze di rimozione dei rifiuti ex art. 192, comma 3, alla sanzione penale dell'art. 255, comma 3, del codice dell'ambiente.

Il termine per impugnare davanti al giudice amministrativo è di sessanta giorni ed è di decadenza.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto elettorale e degli enti locali e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Nota a sentenza - Corte di Giustizia (Grande Sezione) del 25 febbraio 2025 - causa C-233\23

Tue, 22 Apr 2025 18:11:42 GMT

Quando una piattaforma non è essenziale ma deve comunque aprirsi alla concorrenza: la svolta della Corte UE sul caso Google/Enel X
Nota a sentenza, Corte (Grande Sezione) del 25 febbraio 2025, causa C-233/23

Nel panorama del diritto antitrust europeo si è affacciata, con forza e chiarezza, una nuova categoria concettuale: quella della " quasi essential facility" .

A delinearla, con precisione inedita, è stata la Corte di giustizia dell’Unione europea, rispondendo ai quesiti interpretativi sollevati dal Consiglio di Stato nel caso Enel X/Google.

Il contesto: interoperabilità negata e posizione dominante

Tutto nasce da un diniego: quello opposto da Google alla società Enel X, che chiedeva di rendere la propria app JuicePass (per la ricarica dei veicoli elettrici) interoperabile con la piattaforma Android Auto.

Nonostante l’app fosse già disponibile su Android per smartphone e tablet, non poteva essere utilizzata direttamente dai sistemi di infotainment delle automobili, dove invece operano senza problemi le app proprietarie di Google (come Maps o Waze).

Enel X ha denunciato il comportamento all’AGCM, che ha ritenuto abusivo il rifiuto di Google, sanzionandolo con oltre 100 milioni di euro. Il TAR Lazio ha confermato la legittimità del provvedimento, ma il Consiglio di Stato ha chiesto lumi alla Corte UE sul punto cruciale: è davvero sempre necessario dimostrare che una piattaforma sia "indispensabile" per contestare un abuso?

La risposta della Corte: cambia la logica dell’abuso

La Corte di giustizia dice: non necessariamente. Se la piattaforma è stata progettata (anche solo in parte) per ospitare app di soggetti terzi, non è più necessario superare il vecchio e rigido test Bronner. Non occorre cioè provare che la piattaforma sia indispensabile per operare nel mercato a valle: basta dimostrare che la mancata interoperabilità rende più difficile (anche solo potenzialmente) la concorrenza.

Anche se l’operatore che chiede accesso è già presente sul mercato, e magari in crescita, il rifiuto può comunque costituire un abuso, se ostacola lo sviluppo di una concorrenza effettiva.

E se il blocco dipende da un limite tecnico?

La Corte è chiara anche su questo: se è tecnicamente possibile sviluppare il modello o il template per consentire l’accesso, l’impresa dominante deve farlo, entro un termine ragionevole e con diritto a un corrispettivo economico adeguato. Solo se esistono seri problemi di sicurezza o impossibilità tecnica l’accesso può essere legittimamente negato.

Nuove responsabilità per le imprese digitali (e per l'antitrust)

Da questa pronuncia discende una conseguenza forte: il campo di applicazione dell’art. 102 TFUE si amplia, e con esso cresce la responsabilità delle grandi piattaforme digitali. Non serve più dimostrare che il mercato è bloccato. È sufficiente fornire elementi concreti che dimostrino come l’interoperabilità negata abbia ridotto (o potenzialmente ridurrebbe) la concorrenza.

Ma cresce anche l’onere per le autorità garanti: non bastano ipotesi generiche, servono prove tangibili e analisi controfattuali solide. In altre parole, bisogna dimostrare che, se quell’accesso fosse stato consentito, la concorrenza nel mercato a valle ne avrebbe beneficiato in termini di efficienza, varietà o innovazione.

Una nuova stagione per l’antitrust digitale

Il vero cambio di paradigma è qui: da una concorrenza statica (fotografata nei suoi effetti) a una concorrenza dinamica (valutata nel suo potenziale).

La sentenza Google/Enel X sposta il baricentro dall’accesso in senso stretto alla contendibilità del mercato, e attribuisce all’antitrust un compito più vicino a quello del regolatore: garantire l’apertura, l’equità e l’evoluzione degli ecosistemi digitali.

Un messaggio forte, rivolto a tutti i protagonisti del mercato digitale europeo.

Nota a sentenza – TAR Campania, Sez. IX, n. 2957/2025

Tue, 22 Apr 2025 13:01:12 GMT

Clausola di territorialità: il TAR Campania ribadisce l’illegittimità se usata come causa di esclusione

Nota a sentenza – TAR Campania, Sez. IX, n. 2957/2025

La recente pronuncia del TAR Campania (Sez. IX, n. 2957/2025) affronta in maniera approfondita il delicato tema della compatibilità delle clausole di territorialità con i principi cardine delle procedure di gara: concorrenza, massima partecipazione e par condicio.

Il caso specifico: esclusione per mancanza di sede operativa territoriale

La vicenda origina dall’esclusione di un’impresa, prima graduata in una procedura di gara, a causa della mancanza di una sede operativa ubicata all’interno della provincia di Caserta. L’operatore, tuttavia, aveva sede a soli 3,5 km dal confine provinciale, garantiva interventi tempestivi (entro due ore h24 su tutto il territorio) e, soprattutto, la lex specialis non prevedeva alcuna specifica clausola territoriale.

La stazione appaltante, anziché annullare in autotutela l’illegittima esclusione, ha preferito revocare integralmente la gara per bandirne una nuova, questa volta introducendo espressamente il requisito territoriale.

La decisione del TAR: illegittimità radicale della clausola di territorialità

Accogliendo integralmente il ricorso, il TAR Campania ha fornito chiare indicazioni:

Ogni requisito che comporta l’esclusione dalla gara deve essere chiaramente ed espressamente indicato nella lex specialis sin dall’inizio (principio di tassatività ex art. 10 e 108 D.Lgs. 36/2023);
L’introduzione ex post di una clausola territoriale è radicalmente nulla, in quanto violativa dei principi di parità di trattamento, trasparenza e certezza dell’azione amministrativa.

In particolare, il Collegio precisa che una clausola di territorialità può eventualmente costituire un criterio premiale o un elemento di esecuzione contrattuale, ma solo se:

proporzionata alla prestazione da eseguire;
motivata in modo specifico e ragionevole.

Nel caso di specie, l’impresa esclusa disponeva di una sede logisticamente più vicina ed efficiente rispetto ad altre formalmente interne, rendendo pertanto evidente l’irragionevolezza della barriera territoriale introdotta.

L’affermazione del principio di favor partecipationis

La sentenza valorizza nettamente il principio di favor partecipationis, ribadendo che qualsiasi limitazione alla partecipazione alle gare pubbliche deve:

essere esplicita e trasparente;
fondarsi su motivazioni concrete e pertinenti;
risultare coerente con la finalità della procedura di gara.

Diversamente, una clausola territoriale non proporzionata e non dichiarata preventivamente configura una discriminazione illegittima, vietata dal diritto nazionale ed europeo.

Conclusioni e implicazioni operative

La decisione del TAR Campania n. 2957/2025 si inserisce nel solco di una giurisprudenza consolidata che tutela la massima concorrenza e la qualità delle offerte. Le amministrazioni pubbliche sono pertanto invitate a perseguire efficienza ed economicità del servizio pubblico valorizzando la competitività delle proposte, senza restringere arbitrariamente e illegittimamente l’ambito territoriale dei partecipanti.

Nota a sentenza – Consiglio di Stato, Sez. IV, 25 marzo 2025, n. 2490

Tue, 22 Apr 2025 12:58:46 GMT

La clausola di decadenza nei contratti pubblici: esclusa l’applicazione dell’art. 1341 c.c.

Nota a sentenza – Consiglio di Stato, Sez. IV, 25 marzo 2025, n. 2490

La recente sentenza n. 2490/2025 del Consiglio di Stato (Sez. IV) offre un chiarimento cruciale sul tema delle clausole di decadenza nei contratti pubblici, stabilendo in modo inequivocabile che non trova applicazione la disciplina dell’art. 1341 del Codice Civile, prevista per le clausole vessatorie.

Il caso concreto: richiesta tardiva di aggiornamento prezzi

Nel caso esaminato, un’impresa aveva richiesto alla stazione appaltante l’aggiornamento dei corrispettivi contrattuali per l’anno 2020, presentando l’istanza oltre il termine fissato dal capitolato speciale d’appalto (31 marzo). La stazione appaltante, ritenendo tardiva la richiesta, l’ha dichiarata decaduta.

L’impresa ha impugnato il provvedimento sostenendo che la clausola che prevedeva la decadenza fosse vessatoria e necessitasse pertanto di una specifica approvazione scritta ai sensi dell’art. 1341, comma 2, c.c., approvazione che nel caso di specie mancava.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha respinto totalmente le argomentazioni dell’impresa, chiarendo con precisione che:

il capitolato speciale d'appalto rappresenta una lex specialis adottata unilateralmente dalla Pubblica Amministrazione, non una proposta contrattuale del privato;
le clausole contenute nel capitolato, incluse quelle relative a termini di decadenza, vincolano automaticamente l'operatore economico per il semplice fatto della sua partecipazione alla gara;
l’art. 1341 c.c., che disciplina le clausole vessatorie nei contratti privati, non trova applicazione nel contesto pubblicistico dei contratti di appalto pubblico, come confermato anche dalla recente giurisprudenza della Cassazione (Cass., Sez. Un., n. 5264/2023).

Implicazioni pratiche per gli operatori economici

La pronuncia in esame conferma che, nei contratti pubblici regolati dal D.Lgs. 36/2023, le clausole che prevedono decadenze convenzionali (es. revisione prezzi) devono essere rigorosamente rispettate. La partecipazione alla gara costituisce piena adesione consapevole e vincolante alle regole stabilite nella lex specialis, senza necessità di doppia sottoscrizione o approvazione esplicita.

Considerazioni conclusive

Questa sentenza rappresenta un importante tassello di chiarimento nel rapporto tra diritto civile e diritto amministrativo, ribadendo con forza che, nei contratti pubblici, la tutela dell'affidamento non può mai pregiudicare l’efficacia vincolante delle norme contenute nella lex specialis.

La clausola di decadenza, quindi, non è vessatoria: è semplicemente regola e, come tale, deve essere rigorosamente applicata.

Nota a sentenza - Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2605/2025

Tue, 22 Apr 2025 08:29:22 GMT

Esclusione dalla gara per omessa indicazione del CCNL applicato: implicazioni pratiche e giuridiche
Nota a sentenza - Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2605/2025

Con la sentenza n. 2605 del 28 marzo 2025, il Consiglio di Stato (Sez. V) affronta un tema di particolare rilevanza nelle gare pubbliche: l'omessa indicazione del CCNL applicato ai lavoratori impiegati nell'esecuzione dell'appalto.

Il caso concreto: l'omissione del CCNL nell'offerta

Nel caso esaminato, la stazione appaltante aveva escluso un RTI per non aver indicato nell'offerta economica il contratto collettivo nazionale applicato. Il RTI impugnava tale esclusione, invocando il principio di tassatività delle cause di esclusione previsto dall'art. 10, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici), ritenendo la lex specialis poco chiara sull'essenzialità di tale dichiarazione.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Collegio, nel respingere l'appello, ribadisce con rigore l'essenzialità giuridica dell'indicazione del CCNL, qualificandola non come mera formalità integrabile tramite soccorso istruttorio ex art. 101 del D.Lgs. 36/2023, ma come elemento sostanziale dell'offerta economica, avente impatti diretti sul costo della manodopera e, di conseguenza, sulla complessiva affidabilità economica dell'offerta stessa.

La giurisprudenza sul punto

La sentenza si inserisce coerentemente nella consolidata giurisprudenza amministrativa, affermando che:

"Nelle procedure di gara, la carenza di uno degli elementi dell'offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima l'esclusione dell'offerta difettosa, senza che ciò possa comportare alcuna violazione del principio di tassatività delle cause d'esclusione" (Cons. Stato, V, n. 5347/2022).

Le norme imperative richiamate

Il Collegio sottolinea inoltre la natura imperativa e inderogabile delle disposizioni degli artt. 11 e 41 del D.Lgs. 36/2023, finalizzate a garantire:

Standard minimi inderogabili di tutela dei lavoratori;
Trasparenza nella definizione dei costi aziendali.

Esplicitamente, viene negata l'ipotesi che una generica accettazione delle condizioni di gara possa supplire alla mancata specifica dichiarazione del CCNL applicato.

Rilevanza dell'indicazione del CCNL e anomalia dell'offerta

Fondamentale è l'affermazione sulla rilevanza dell'indicazione del CCNL ai fini della verifica di eventuali anomalie dell'offerta, rafforzando così ulteriormente la centralità giuridico-economica di questo elemento nella procedura di gara.

Considerazioni finali

In conclusione, questa sentenza costituisce un precedente fondamentale, sottolineando la necessità per gli operatori economici di attenersi rigorosamente agli obblighi dichiarativi previsti dalla lex specialis e dal Codice dei contratti pubblici, prestando particolare attenzione agli elementi che determinano legittimamente l'esclusione dalla procedura in caso di omissione.

Da un punto di vista personale, ritengo che il rigore interpretativo mostrato dal Consiglio di Stato sia fondamentale per assicurare la correttezza e la trasparenza nelle gare pubbliche, contribuendo significativamente a creare un ambiente competitivo equo e rispettoso dei diritti dei lavoratori coinvolti.

StudioLegaleLanocita-approfondimenti

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Il limite fissato dalla Corte costituzionale

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E il divieto di usarle al posto degli strumenti ordinari

L'istruttoria, e come si contesta

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Nota a sentenza - Corte di Giustizia (Grande Sezione) del 25 febbraio 2025 - causa C-233\23

Quando una piattaforma non è essenziale ma deve comunque aprirsi alla concorrenza: la svolta della Corte UE sul caso Google/Enel X Nota a sentenza, Corte (Grande Sezione) del 25 febbraio 2025, causa C-233/23

Il contesto: interoperabilità negata e posizione dominante

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E se il blocco dipende da un limite tecnico?

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Nota a sentenza – TAR Campania, Sez. IX, n. 2957/2025

Nota a sentenza – Consiglio di Stato, Sez. IV, 25 marzo 2025, n. 2490

Nota a sentenza - Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2605/2025

Quando una piattaforma non è essenziale ma deve comunque aprirsi alla concorrenza: la svolta della Corte UE sul caso Google/Enel X
Nota a sentenza, Corte (Grande Sezione) del 25 febbraio 2025, causa C-233/23